Der „Wohnungsbau-Turbo“ ist in Kraft getreten

Es bleibt abzuwarten, ob der Bau-Turbo tatsächlich „zündet“ und die Neuregelungen die Wohnungsbautätigkeit in Deutschland spürbar beschleunigen werden. Im Ausgangspunkt wird dies maßgeblich davon abhängen, ob und in welchem Umfang die kommunalen Entscheidungsträger von den neuen Möglichkeiten, die jeweils ausdrücklich die „Zustimmung der Gemeinde“ voraussetzen, tatsächlich Gebrauch machen werden. Dies sind die wesentlichen Neuerungen: 

1. Erweiterung der Befreiungsmöglichkeit nach § 31 Abs. 3 BauGB

In § 31 Abs. 3 BauGB wurde die Möglichkeit zur Befreiung von Festsetzungen eines Bebauungsplans erweitert. Bisher war eine Befreiung zugunsten des Wohnungsbaus nur befristet und nur im Einzelfall in Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt nach § 201a BauGB möglich. Mit der gesetzlichen Neuregelung kann nunmehr mit Zustimmung der Gemeinde im Einzelfall oder in mehreren vergleichbaren Fällen von den Festsetzungen des Bebauungsplans zugunsten des Wohnungsbaus befreit werden, wenn die Befreiung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Eine Beschränkung auf Einzelfälle (vgl. zur vorherigen Fassung: BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 – 4 C 2.23)sowie auf Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt entfällt damit.

Der Gesetzgeber verfolgt mit der Änderung das Ziel, Umbauten und Aufstockungen im Bestand großflächiger zu fördern und zusätzliche Baurechte im Siedlungsbereich zu ermöglichen. Der Begriff des Wohnungsbaus ist dabei in Anlehnung an § 16 Abs. 1 Wohnraumförderungsgesetz („WoFG“) weit auszulegen. Er umfasst insbesondere auch die Schaffung von Wohnraum durch die Änderung, Nutzungsänderung oder Erweiterung von Gebäuden, sodass über die Befreiung nach § 31 Abs. 3 BauGB etwa die Aufstockung oder die Erweiterung für ganze Straßenzüge zugunsten von neuen Wohnungen zugelassen werden kann. Die Regelung ermöglicht insbesondere Befreiungen vom Maß der baulichen Nutzung, schließt aber auch eine Befreiung von der Art der baulichen Nutzung nicht aus. Dem damit verbundenen stärkeren Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde wird durch das gemeindliche Zustimmungserfordernis Rechnung getragen.

Satz 2 sieht einschränkend vor, dass die Befreiung nur dann mit öffentlichen Belangen vereinbar ist, wenn sie unter Berücksichtigung der Kriterien der Anlage 2 des BauGB voraussichtlich keine zusätzlichen erheblichen Umweltauswirkungen hat. Im Falle zu erwartender erheblicher Umweltauswirkungen wäre ohne die Befreiungsmöglichkeit eine Änderung des Bebauungsplans und die Durchführung einer Umweltprüfung erforderlich, was durch § 31 Abs. 3 BauGB nicht umgangen werden soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.09.2023 – 4 C 6.21).

2. Erweiterung der Abweichungsmöglichkeit vom Einfügungsgebot im unbeplanten Innenbereich 

Auch die Abweichungsmöglichkeit nach § 34 Abs. 3a BauGB wurde im Hinblick auf die Tatbestandsalternative der Nr. 1b) modifiziert und durch die Neuregelung des § 34 Abs. 3b BauGB ergänzt. 

Bisher waren Abweichungen vom Einfügungsgebot des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB im unbeplanten Innenbereich nur im Einzelfall und nur für Wohnungsbauprojekte im Bestand zulässig, also für die Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung und Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes bzw. einer solchen baulichen Anlage (vgl. § 34 Abs. 3a Satz 1 Nr. 1 b) und c) BauGB a.F.). Für die Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs war eine Abweichung ebenfalls nur im Einzelfall möglich. Insgesamt mussten Abweichungen städtebaulich vertretbar sein (vgl. § 34 Abs. 3a Satz 1 Nr. 2 BauGB a.F.).

Nunmehr wird § 34 Abs. 3a Satz 1 Nr. 1 b) BauGB dahingehend neugefasst, dass Abweichungen vom „Einfügens-Gebot“ des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB im Hinblick auf sämtliche Bestandsgebäude unter der Bedingung ermöglicht wird, dass durch die Erweiterung, Änderung oder Erneuerung zulässigerweise errichteter Gebäude neue Wohnungen geschaffen oder vorhandener Wohnraum wieder nutzbar wird. Die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wohnen, Stadtentwicklung, Bauwesen und Kommunen nennt beispielhaft die Aufstockung von Supermärkten um Etagen zur Wohnnutzung.

Zudem ermöglicht der neu eingeführte § 34 Abs. 3b BauGB eine Abweichung vom „Einfügens-Gebot“ auch für Neubauvorhaben im Wohnungsbau. Wie bei der Befreiung nach § 31 Abs. 3 BauGB ist die Zustimmung der Gemeinde Anwendungsvoraussetzung. Mit Zustimmung der Gemeinde kann im Einzelfall oder in mehreren vergleichbaren Fällen vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB abgewichen werden, wenn das Vorhaben der Errichtung eines Wohngebäudes dient und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Damit können künftig etwa hinterliegende Grundstücke oder Grundstücksteile „in zweiter Reihe“ oder Freiflächen innerhalb von Wohnblöcken („Höfe“) einfacher bebaut werden. Nachbarliche Interessen und öffentliche Belange sind gleichwohl weiterhin zu berücksichtigen.

3. Zustimmungserfordernis der Gemeinde (§ 36a BauGB)

Sowohl im Hinblick auf die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 3 BauGB (hierzu Ziff. 1) als auch im Hinblick auf die Erteilung einer Ausnahme nach § 34 Abs. 3b BauGB (hierzu Ziff. 2) ist die Zustimmung der Gemeinde zwingende Voraussetzung für die Zulassung des Vorhabens und – anders als bei dem gemeindlichen Einvernehmen nach § 36 BauGB – stets und auch dann erforderlich, wenn die Gemeinde selbst Bauaufsichtsbehörde ist. 

Anders als beim gemeindlichen Einvernehmen besteht auch grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Zustimmung und kann auch nicht durch die höhere Verwaltungsbehörde ersetzt werden. Die Rechtsnatur und Funktion der Zustimmung der Gemeinde unterscheiden sich deutlich vom Erfordernis des Einvernehmens nach § 36 BauGB. Dies gilt insoweit, als die Gemeinde ihre Zustimmung – anders als das Einvernehmen (vgl. § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB) – nicht nur aufgrund eines angenommenen Rechtsverstoßes gegen die Vorgaben der §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB, sondern auch aus anderen Gründen versagen darf. Der Prüfungsumfang der Gemeinde beschränkt sich folglich nicht nur auf eine Rechtskontrolle, sondern gestaltet die kommunale Planungshoheit im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG aus. 

Dementsprechend erteilt die Gemeinde ihre Zustimmung nach § 36a Abs. 1 Satz 2 BauGB, wenn das Vorhaben mit ihren Vorstellungen von der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung vereinbar ist. Nach § 36a Abs. 1 Satz 3 BauGB kann die Gemeinde ihre Zustimmung unter der Bedingung erteilen, dass der Vorhabenträger sich verpflichtet, bestimmte städtebauliche Anforderungen einzuhalten, die auch im Rahmen einer Bauleitplanung etwa über einen städtebaulichen Vertrag oder durch Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB von ihm verlangt werden könnten (z.B. Einhaltung von Förderbedingungen des sozialen Wohnungsbaus). § 36a Abs. 1 Satz 4 BauGB sieht eine gesetzliche Fiktion für die Erteilung der gemeindlichen Zustimmung vor, die nach Ablauf von drei Monaten nach Eingang des Ersuchens der Genehmigungsbehörde eintritt. 

Nach § 36a Abs. 2 BauGB hat die Gemeinde außerdem die Möglichkeit, vor der Entscheidung über die Zustimmung der betroffenen Öffentlichkeit oder den berührten Behörden und Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist (höchstens ein Monat) zu geben. In diesem Fall verlängert sich die nach § 36a Abs. 1 Satz 4 BauGB anzuwendende Entscheidungsfrist um die Dauer der Stellungnahmefrist. Der Gesetzgeber erhofft sich durch diese Möglichkeit, eine vorsorgliche Versagung der Zustimmung aufgrund unsicherer Datenlage zu vermeiden sowie etwaige entgegenstehende nachbarliche Interessen frühzeitig zu ermitteln und ggf. durch entsprechende Auflagen oder vertragliche Verpflichtungen des Vorhabenträgers auszuräumen.

In § 36a Abs. 3 BauGB wird schließlich deklaratorisch festgestellt, dass die Zustimmung der Gemeinde verfahrensrechtlich eine bloße Zwischenentscheidung im bauaufsichtlichen Verfahren darstellt und deshalb keinerlei Rechtswirkungen entfaltet. Rechtsbehelfe sind allein gegen Entscheidungen im bauaufsichtlichen Verfahren statthaft.

4. Befristete Sonderregelung des § 246e BauGB

Die (befristete) Einführung des § 246e BauGB stellt die tiefgreifendste Flexibilisierung des Bauplanungsrechts zugunsten von Wohnbauvorhaben dar. Nach Absatz 1 kann mit Zustimmung der Gemeinde bis zum Ablauf des 31. Dezember 2030 von den Vorschriften des BauGB oder den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften (z.B. BauNVO, Bauleitpläne, Erhaltungssatzungen) abgewichen werden, wenn die Abweichung unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist und einem der folgenden Vorhaben dient:

- Nr. 1: der Errichtung Wohnzwecken dienender Gebäude 
- Nr. 2: der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung zulässigerweise errichteter Gebäude, wenn hierdurch neue Wohnungen geschaffen oder vorhandener Wohnraum wieder nutzbar wird, oder
- Nr. 3: der Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung.

Die Vorhaben müssen auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein. Besonders bedeutsam dürften in diesem Zusammenhang die gesunden Wohnverhältnisse (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) und mit Blick auf die infrastrukturelle Anbindung der Vorhaben die Belange des Güter- und Personenverkehrs (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB) sein.

Im Außenbereich findet die Regelung des § 246e Abs. 1 und 2 BauGB nur auf Vorhaben Anwendung, die im räumlichen Zusammenhang mit Flächen stehen, die nach § 30 Abs. 1, Abs. 2 BauGB oder § 34 BauGB zu beurteilen sind. Damit soll im Interesse des Außenbereichsschutzes vermieden werden, dass Wohnbauvorhaben an nicht integrierten Standorten ohne infrastrukturelle Anbindung realisiert werden. Ein räumlicher Zusammenhang erfordert keine Verwirklichung innerhalb des Siedlungsbereichs oder in direktem Anschluss an diesen; erforderlich und ausreichend ist vielmehr, dass sich die Wohnbauvorhaben trotz eines gewissen Abstands noch als organische Fortentwicklung des Siedlungsbereichs darstellen und von dessen Erschließungsanlagen sowie infrastruktureller Anbindung einschließlich der sozialen Infrastruktur profitieren können. Ob der räumliche Zusammenhang besteht, ist in jedem Einzelfall zu prüfen. Ab einer Entfernung von mehr als 100 Metern vom bestehenden Siedlungsbereich geht der Gesetzgeber „in jedem Fall“ nicht mehr vom Vorliegen eines räumlichen Zusammenhangs aus (vgl. BT-Drs. 21/781, S. 28).

§ 246e Abs. 3 Satz 2 stellt klar, dass § 18 Abs. 2 Satz 2 und § 18 Abs. 3 Satz 1 Bundesnaturschutzgesetz („BNatSchG“) anzuwenden sind. Für Vorhaben im Außenbereich bedeutet dies, dass nach § 18 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG die Vorschriften zur Eingriffsregelung (§§ 14 bis 17 BNatSchG) zu beachten sind und dass nach § 18 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG die Zulassungsentscheidung im Benehmen mit der Naturschutzbehörde ergehen muss. Für Vorhaben im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB ist damit zugleich klargestellt, dass die Eingriffsregelung keine Anwendung findet (§ 18 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG) und dass die Zulassungsbehörde hinsichtlich des erforderlichen Benehmens mit der Naturschutzbehörde nach Ablauf der Äußerungsfrist davon ausgehen kann, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege von dem Vorhaben nicht berührt werden. 

Hat eine Abweichung für Vorhaben im Außenbereich oder eine Abweichung von Bebauungsplänen nach überschlägiger Prüfung voraussichtlich zusätzliche erhebliche Umweltauswirkungen, ist nach § 246e Abs. 1 Satz 2 BauGB eine Strategische Umweltprüfung nach den §§ 38 bis 46 UVPG durchzuführen. Zu prüfen sind nur die zusätzlichen Umweltauswirkungen des Vorhabens, die durch die Anwendung des § 246e BauGB ermöglicht werden. § 246e Abs. 1 Satz 3 BauGB stellt klar, dass bei Vorhaben nach den Nummern 18.7 und 18.8 der Anlage 1 zum UVPG die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung und/oder allgemeinen UVP-Vorprüfung unberührt bleibt. 

Ebenso wie bei der Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 3 BauGB (vgl. o. Ziff. 1) und bei der Erteilung einer Ausnahme nach § 34 Abs. 3b BauGB (vgl. o. Ziff. 2) ist für eine Abweichung nach § 246e Abs. 1 BauGB die Zustimmung der Gemeinde nach § 36a BauGB zwingende Voraussetzung (vgl. § 246e Abs. 1 bzw. Abs. 2 BauGB; vgl. o. Ziff. 3).

Wird ein Vorhaben nach § 246e Abs. 1 BauGB zugelassen, können in entsprechender Anwendung der Absätze 1 bis 4 auch den Bedürfnissen der Bewohner dienende Anlagen für kulturelle, gesundheitliche und soziale Zwecke (z.B. Kindertagesstätten, Schulen) sowie Läden, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner dienen, zugelassen werden (vgl. § 246e Abs. 5 Nr. 1 und 2 BauGB).

5. Verlängerter Anwendungsbereich des Umwandlungsschutzes nach § 250 BauGB

Die Verordnungsermächtigung nach § 201a BauGB zur Ausweisung von Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten wurde ebenso wie § 250 Abs. 1 Satz 3 BauGB um fünf Jahre verlängert. Die Regelungen zum Umwandlungsschutz in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten gelten damit bis zum 31.12.2030. Zur Vereinfachung der Anwendungspraxis bestimmt der neugefasste § 250 Abs. 1 Satz 2 BauGB entsprechend dem Schutzzweck der Umwandlungsregelung, dass das Genehmigungserfordernis nach Satz 1 nicht für Flächen gilt, auf denen zusätzlicher Wohnraum geschaffen wird, oder wenn sich in dem Wohngebäude nicht mehr als fünf Wohnungen befinden.

6. Ausweitung der Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan zur Lösung von Lärmkonflikten

Nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 a BauGB können Gemeinden im Bebauungsplan künftig weitergehende Festsetzungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen iSd § 3 Abs. 1 BImSchG, insbesondere vor Geräuschimmissionen, treffen. Dazu können aus städtebaulichen Gründen Gebiete festgesetzt werden, in denen bestimmte Geräuschimmissionswerte (lit. aa)) oder Geräuschemissionskontingente (lit. bb)) nicht überschritten werden dürfen. Damit können durch die verbindliche Festsetzung der zulässigen Geräuschimmissionswerte mögliche Lärmkonflikte zwischen heranrückender Wohnbebauung und vorhandenen gewerblichen oder industriellen Anlagen bereits in der Planungsphase rechtssicher umgesetzt und damit eine Wohnbebauung in der Nähe von Gewerbebetrieben einfacher realisiert werden.

In begründeten Fällen sind bei der Festsetzung von Geräuschemissionswerten auch Abweichungen von der TA Lärm zulässig, um Lärmkonflikte in gewachsenen Siedlungsbereichen zu bewältigen und hierdurch eine erleichterte Bebauung von Brachflächen oder Baulücken und die städtebaulich sinnvolle Weiterentwicklung von vormals ausschließlich gewerblich oder industriell genutzten Gebieten zu ermöglichen. 

Sprechen Sie die Mitglieder der Praxisgruppe Öffentliches Recht und des Kompetenzteams Projektentwicklung bei etwaigen Fragen zu den Neuerungen des „Bau-Turbos“ gerne an.